ESTRUTURA ADMINISTRATIVA DO ENSINO BRASILEIRO
1. Princípios Orientadores
2. Níveis Administrativos
3. Recursos Financeiros
Administração faz parte da estrutura de sustentação do sistema escolar. Para que este alcance seus objetivos, precisa de órgãos e normas (leis, portarias, regimentos, etc.) que estabeleçam tarefas e responsabilidades, visando à ação organizada na direção dos objetivos estabelecidos.
No estudo da estrutura administrativa do sistema escolar brasileiro damos atenção especial a três pontos básicos: princípios orientadores, níveis administrativos e recursos financeiros.
1. PRINCÍPIOS ORIENTADORES
Como o sistema escolar é um subsistema do sistema social em que está inserido, alguns princípios que favorecem o bom funcionamento de qualquer organismo social devem ser levados em conta: planejamento, coordenação, descentralização, delegação de competência e controle.
Planejamento. Se existem objetivos gerais a serem alcançados, as atividades devem ser orientadas previamente, através do planejamento, para esses objetivos. Caso contrário, os resultados esperados não serão conquistados.
Coordenação. As atividades do sistema escolar deverão ser coordenadas entre si e com planos e programas de outros sistemas sociais (econômico, político, cultural, artístico, etc.). Só assim se poderá chegar a soluções integradas, no sentido do desenvolvimento global do indivíduo e da sociedade.
Descentralização. O princípio da descentralização prevê que aquilo que pode ser feito pelos órgãos locais não seja assumido pelos órgãos centrais. Citando um exemplo, aquilo que o município pode fazer não deve ser encampado pelo Estado; aquilo que a unidade escolar pode realizar não deve ser assumido pelo município; aquilo que o professor pode resolver não deve ser absorvido pela direção. Os órgãos descentralizados estão mais próximos aos fatos e, tendo competência para decidir e agir, atuarão de forma mais rápida mais eficiente e mais de acordo com as necessidades reais.
Delegação de competência. É uma decorrência e uma exigência da descentralização. Quanto mais as pessoas tiverem liberdade de decidir e agir tanto mais exercerão suas funções com responsabilidade. Além disso, o conhecimento dos fatos é uma condição indispensável para decisões acertadas. E quem conhece os fatos melhor do que as pessoas que a eles estão próximas ou que deles participam? Por isso, a burocracia e o excesso de centralização das decisões prejudicam a eficiência dos serviços públicos e em especial do trabalho escolar.
Controle. A avaliação e o controle constantes de todas as atividades são procedimentos essenciais para que se saiba se os objetivos estão sendo alcançados ou se há necessidade de mudança dos rumos seguidos. Tanto para o indivíduo quanto para o grupo a avaliação contínua é uma condição indispensável ao desenvolvimento constante.
Em relação aos princípios citados devemos fazer três observações:
1º. Todos eles são interdependentes: não há um que seja mais importante que o outro, ou seja, todos são igualmente importantes. A eficiência da administração depende da integração de todos, pois se um dos princípios for prejudicado ou desrespeitado, os outros não produzirão os resultados esperados.
2º. Os princípios devem ser compreendidos como um processo dinâmico de ação: este é um ponto fundamental, pois de nada adianta estabelecer os princípios em lei, defendê-los e justificá-los, se na prática eles são esquecidos. Isto diz respeito, principalmente, às autoridades, desde o mais alto escalão até o nível inferior, pois a elas cabe coordenar, descentralizar e delegar competências.
3º. 0 respeito a esses princípios e a sua observância são indispensáveis à gestão democrática do ensino público: processo com base no qual deverá ser ministrado o ensino e, portanto, serão desenvolvidas todas as atividades escolares, de acordo com o artigo 3°., inciso VIII, da lei número 9.394/96.
2. NÍVEIS ADMINISTRATIVOS
De acordo com o artigo 8º. da lei n° 9.394/96, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão, em regime de colaboração, os respectivos sistemas de ensino, os quais terão liberdade de organização nos termos da lei. Dessa forma, a organização da educação nacional abrange o sistema federal, os sistemas dos Estados e do Distrito Federal, e os sistemas municipais. Vejamos as instituições e órgãos que fazem parte de cada uma dessas esferas administrativas, conforme os artigos 16,17 e 18 da lei.
SISTEMA FEDERAL DE ENSINO:
I - instituições de ensino mantidas pela União;
II - instituições de educação superior criadas e mantidas pela iniciativa privada;
III - órgãos federais de educação.
SISTEMAS DE ENSINO DOS ESTADOS E DO DISTRITO FEDERAL:
I - instituições de ensino mantidas, respectivamente, pelo Poder Público estadual e pelo Distrito Federal;
II - instituições de educação superior mantidas pelo Poder Público municipal;
III - instituições de ensino fundamental e médio criadas e mantidas pela iniciativa privada;
IV - órgãos de educação estaduais e do Distrito Federal, respectivamente.
SISTEMAS MUNICIPAIS DE ENSINO
I - instituições de ensino fundamental, médio e de educação infantil mantidas pelo Poder Público municipal;
II - instituições de educação infantil criadas e mantidas pela iniciativa privada. No caso do Distrito Federal, essas instituições integram o seu sistema de ensino;
III - órgãos municipais de educação.
Observe-se que as instituições de educação superior criadas e mantidas pela iniciativa privada, independentemente do Estado em que estejam sediados, fazem parte do sistema federal de ensino, o que certamente dificulta o seu controle e a sua avaliação, razão pela qual muitos defendem a sua integração ao sistema de ensino do respectivo Estado ou do Distrito Federal, como ocorre com as instituições de educação superior mantidas pelos Municípios.
CLASSIFICAÇÃO DAS INSTITUIÇÕES DE ENSINO
Um dos princípios com base nos quais deverá ser ministrado o ensino é o da coexistência de instituições públicas e privadas de ensino (art 3°., V). São essas, portanto, as duas categorias administrativas em que se classificam as instituições de ensino dos diferentes níveis, conforme o artigo 19:
I - públicas, assim entendidas as criadas ou incorporadas, mantidas e administradas pelo Poder Público;
II - privadas, assim entendidas as mantidas e administradas por pessoas físicas ou jurídicas de direito privado.
Por sua vez, as instituições privadas de ensino se enquadram em quatro categorias, segundo o artigo 20:
I - particulares em sentido estrito: instituídas e mantidas por uma ou mais pessoas físicas ou jurídicas de direito privado que não sejam comunitárias, confessionais ou filantrópicas;
II - comunitárias: instituídas por grupos de pessoas físicas ou por uma ou mais pessoas jurídicas, inclusive cooperativas de professores e alunos, que incluam na sua entidade mantenedora representantes da comunidade;
III - confessionais: instituídas por grupos de pessoas físicas ou por uma ou mais pessoas jurídicas que atendem a orientação confessional e ideológica e sejam comunitárias;
IV - filantrópicas: definidas em lei própria.
ATRIBUIÇÕES DAS DIVERSAS INSTÂNCIAS EDUCACIONAIS
Conforme o artigo 8º., & 1°, da lei, cabe à União a coordenação da política nacional de educação, articulando os diferentes níveis e sistemas e exercendo função normativa, redistributiva e supletiva em relação às demais instâncias educacionais, atribuição que exercerá executando as incumbências estabelecidas pelo artigo 9°:
I - elaborar o Plano Nacional de Educação, em colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios;
II- organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais do sistema federal de ensino e os dos Territórios;
III - prestar assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, exercendo sua função redistributiva e supletiva, com prioridade à escolaridade obrigatória;
IV - estabelecer, em colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, competências e diretrizes para a educação infantil, o ensino fundamental e o ensino médio, que nortearão os currículos e seus conteúdos mínimos, de modo a assegurar formação básica comum;
V - coletar, analisar e disseminar informações sobre a educação;
VI - assegurar processo nacional de avaliação do rendimento escolar no ensino fundamental, médio e superior, em colaboração com os sistemas de ensino, objetivando a definição de prioridades e a melhoria da qualidade;
VII - baixar normas gerais sobre cursos de graduação e de pós-graduação;
VIII - assegurar processo nacional de avaliação das instituições de educação superior;
IX - autorizar, reconhecer, credencial, supervisionar e avaliar, respectivamente, os cursos das instituições de educação superior e os estabelecimentos do seu sistema de ensino. Estas atribuições poderão ser delegadas aos Estados e ao Distrito Federal que mantiverem instituições de educação superior.
O artigo 9º. prevê, ainda, a existência de um Conselho Nacional de Educação, em substituição ao anterior Conselho Federal de Educação, com funções normativas e de supervisão e atividade permanente, criado por lei própria.
As incumbências dos Estados estão definidas no artigo 10:
I - organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais dos seus sistemas de ensino;
II - colaborar com os Municípios na oferta do ensino fundamental;
III - elaborar e executar políticas e planos educacionais, em consonância com as diretrizes e planos nacionais de educação;
IV – autorizar, reconhecer, credenciar, supervisionar e avaliar os cursos das instituições de educação superior e os estabelecimentos do seu sistema de ensino;
V - baixar normas complementares para o seu sistema de ensino;
VI - assegurar o ensino fundamental e oferecer, com prioridade, o ensino médio.
Os Municípios, de acordo com o artigo 11, têm as seguintes atribuições:
I - organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais dos seus sistemas de ensino, integrando-os às políticas e planos educacionais da União e dos Estados;
II - exercer ação redistributiva em relação às suas escolas;
III - baixar normas complementares para o seu sistema de ensino;
IV - autorizar, credenciar e supervisionar os estabelecimentos do seu sistema de ensino;
VI - oferecer educação infantil em creches e pré-escolas, e, com prioridade, o ensino fundamental, só podendo atuar em outros níveis de ensino quando estiverem plenamente atendidas as necessidades de sua área de competência.
Observe-se que cabe aos Estados oferecer, com prioridade, o ensino médio, ficando como prioridade dos Municípios a oferta do ensino fundamental. Os Municípios podem, ainda, integrar-se ao sistema estadual de ensino ou com ele formar un sistema único de educação básica (infantil, fundamental e médio).
A Iei no. 9.394/96 vai além das anteriores ao estabelecer as atribuições dos estabelecimentos de ensino (art. 12) e dos docentes (art. 13). Os estabelecimentos de ensino, respeitadas as normas comuns e as do seu sistema de ensino, terão a incumbência de:
I - elaborar e executar sua proposta pedagógica;
II - administrar seu pessoal e seus recursos materiais e financeiros;
III - assegurar o cumprimento dos dias letivos e horas-aula estabelecidas;
IV - velar pelo cumprimento do plano de trabalho de cada docente;
V - prover meios para a recuperação dos alunos de menor rendimento;
VI - articular-se com as famílias e a comunidade, criando processos de integração da sociedade com a escola;
VII - informar os pais e responsáveis sobre a frequência e o rendimento dos alunos e sobre a execução de sua proposta pedagógica.
Note-se a importância de que cada escola tenha a sua proposta pedagógica, adequada às características da sua clientela e às suas reais necessidades e condições de trabalho, em articulação com as famílias e a comunidade. Para tanto, a participação dos docentes é indispensável e fundamental, cabendo a eles:
I - participar da elaboração da proposta pedagógica da escola;
II - elaborar e cumprir plano de trabalho, de acordo com a mesma proposta;
III - zelar pela aprendizagem dos alunos;
IV - estabelecer estratégias de recuperação para os alunos de menor rendimento;
V - ministrar os dias letivos e horas-aula estabelecidos e participar dos períodos dedicados ao planejamento, à avaliação e ao desenvolvimento profissional;
VI - colaborar na articulação da escola com as famílias e a comunidade.
Não resta dúvida que se a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios, os estabelecimentos de ensino e os docentes exercerem a contento as atribuições que a lei Ihes confere poderemos ter no país uma educação básica acessível a todos e de boa qualidade. Mas o empenho da sociedade também é fundamental e necessário para que as diversas instâncias educacionais cumpram as suas obrigações. Cabe à sociedade organizada (associações de bairros e outras, entidades profissionais, sindicatos, empresas, Igreja, etc) colaborar e exigir dos Poderes Públicos prioridade absoluta para o ensino fundamental, com a criação das condições de trabalho e a destinação dos recursos materiais, financeiros e humanos necessários à universalizarão da educação básica e à melhoria da sua qualidade, por meio de uma política educacional séria e duradoura.
3. RECURSOS FINANCEIROS
A lei no. 9.394/96 estende-se por dez artigos (68 a 77) ao tratar dos recursos públicos destinados à educação. Como o nosso objetivo é procurar fazer com que os recursos públicos devidos, de acordo com a Constituição e a lei, sejam de fato destinados à educação e aplicados em sua atividade-fim, que é o ensino, limitamo-nos aqui a três pontos básicos: origem e montante desses recursos financeiros, despesas consideradas como de manutenção e desenvolvimento do ensino e despesas que, pela Iei, não podem ser feitas com verbas destinadas ao ensino.
De acordo com a lei (artigo 68), os recursos públicos destinados à educação têm origem na receita de impostos próprios da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; de transferências constitucionais e outras transferências; do salário-educação e de outras contribuições sociais; de incentivos fiscais; de outros recursos previstos em lei.
A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, nunca menos de vinte e cinco por cento da receita resultante de impostos, incluídas as transferências constitucionais, na manutenção e desenvolvimento do ensino público (artigo 69).
Constituem despesas com manutenção e desenvolvimento de ensino as que se destinam à consecução dos objetivos básicos das instituições educacionais, conforme o artigo 70: remuneração e aperfeiçoamento do pessoal docente e demais profissionais da educação; aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações e equipamentos necessários ao ensino; uso e manutenção de bens e serviços vinculados ao ensino; levantamentos estatísticos, estudos e pesquisas visando precipuamente ao aprimoramento da qualidade e à expansão do ensino; realização de atividades-meio necessárias ao funcionamento dos sistemas de ensino; concessão de bolsas de estudo a alunos de escolas públicas e privadas; amortização e custeio de operações de crédito destinadas a atender aos itens anteriores; aquisição de material didático escolar e manutenção de programas de transporte escolar.
O artigo 71 elenco as despesas que não podem ser consideradas como de manutenção e desenvolvimento do ensino: pesquisa, quando não vinculada às instituições de ensino, ou, quando efetivada fora dos sistemas de ensino, que não vise, precipuamente, ao aprimoramento de sua qualidade ou à sua expansão; subvenção a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial, desportivo ou cultural; formação de quadros especiais para a administração pública; programas suplementares de alimentação, assistência médico-odontológica, farmacêutica e psicológica, e outras formas de assistência social; obras de infra-estrutura, ainda que realizadas para beneficiar direta ou indiretamente a rede escolar; pessoal docente e demais trabalhadores da educação, quando em desvio de função ou em atividade alheia à manutenção e desenvolvimento do ensino.
Apesar dessas definições, continua difícil controlar a aplicação dos recursos financeiros destinados à educação, principalmente quando os seus responsáveis tiverem interesse em utilizá-los para fins finalidades que não sejam as de manutenção e desenvolvimento do ensino. Somente com o desenvolvimento da organização e da participação democrática da sociedade esse controle poderá de falo efetivar se, fazendo com que os recursos financeiros públicos sejam utilizados para universalização e a melhoria do ensino.
“O professor deve humanizar a autoridade, possibilitando a participação ativa dos alunos, para que estes não se tornem submissos e sem iniciativa”.
Fonte: PILETTI, Nelson. Estrutura e Funcionamento do Ensino Fundamental. 26ª. edição. São Paulo: Ed. Ática, 2003.
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